Introduzione
A meno di tre anni dalle prossime elezioni europee la domanda risulta lecita: “che fine ha fatto il sistema degli spitzenkandidaten?” La pratica politico-elettorale introdotta ufficialmente nel 2014 e naufragata nelle successive elezioni sembra essere scomparsa dai dibattiti pubblici e politici europei. Anche nella Conferenza sul futuro dell’Europa si parla ben poco del meccanismo che ha permesso nel 2014 di eleggere alla presidenza della Commissione lo spitzenkanditat del PPE Jean-Claude Juncker. Ma allora abbiamo ancora bisogno del sistema dei lead candidates o possiamo ritenerlo un pezzo di storia europea andato male? In questo secondo contributo verranno analizzate le complicazioni ed i possibili miglioramenti della pratica nonchè le motivazioni che hanno portato il sistema degli spitzenkandidaten a naufragare precocemente nel post-elezioni del 2019.
Complicazioni e possibili miglioramenti
Con l’elezione di Jean-Claude Jucker e l’istituzionalizzazione della pratica degli spitzenkandidaten i partiti politici nazionali, i loro leaders e i capi di Stato e di governo compresero che la scelta dei potenziali candidati alla presidenza della Commissione non era più frutto di negoziazioni segrete ma avveniva in maniera più o meno trasparente e più o meno democratica all’interno dei partiti politici europei. Questa consapevolezza avrebbe potuto portare diverse novità nelle elezioni politiche del 2019. Primo, concorrere per il ruolo di Presidente della Commissione era diventato molto più attraente che in passato e per questo per le elezioni del 2019 ci sarebbe potuto essere una partecipazione massiccia di politici esperti, anche ex-primi ministri, capaci di professionalizzare la procedura, di rendere più viva la campagna elettorale e di accrescere l’attenzione dei mass media e del pubblico europeo.
Secondo, al fine di accrescere la propria visibilità, di non essere esclusi di dibattiti politici e di proporre la propria visione di Europa anche i partiti politici europei che nel 2014 non avevano, per diversi motivi, partecipato all’esperimento avrebbero potuto ripensare la loro strategia. Tutto ciò avrebbe potuto condurre anche partiti politici nazionali a fondare nuovi partiti politici europei con l’obiettivo di avanzare la candidatura di uno spitzenkandidat comune.
Terzo, data l’importanza della pre-selezione all’interno dei singoli partiti politici europei del candidato di punta ci sarebbe dovuto essere un grande impegno, attivismo e partecipazione dei capi di Stato e di governo, dei leaders e dei partiti politici nazionali nell’influenzare (o quantomeno a provare ad influenzare) la selezione.
Al di là del fatto che gran parte di queste novità non si sono realizzate, con una buona dose di realpolitik vanno ora evidenziate anche le complicazioni, le criticità ed i limiti del sistema degli spitzenkandidaten. In primo luogo, la crescita esponenziale dei partiti politici euroscettici avrebbe potuto complicare di molto il raggiungimento dell’alta soglia di maggioranza richiesta dall’art. 17.7 TUE: 376 europarlamentari. L’impossibilità per uno o anche solo due partiti politici di raggiungere la soglia minima minerebbe dall’interno un corretto svolgimento della procedura obbligando i gruppi parlamentari a dare vita, per il tramite di lunghe e complicate negoziazioni, a coalizioni ampie ed eterogenee. Questa frammentazione dell’arena parlamentare andrebbe a discapito del PE come istituzione. E di questa sua apparente fragilità ne trarrebbe beneficio proprio il Consiglio europeo che come un “falco” attendeva una situazione simile per riottenere la prerogativa che rischiava di essere perduta dal 2014.
In secondo luogo, un altro grande problema che limita di per sé la legittimità della pratica è proprio la perdurante natura di secondo ordine delle elezioni europee. In effetti, la mancata europeizzazione di queste, che potrebbe incessantemente continuare anche durante le elezioni del 2019, è un vulnus alla presunta legittimità democratica del Presidente della Commissione europea. Questa ferita è dovuta sia alla mancanza di incentivi per i partiti politici nazionali di europeizzare le elezioni (e quindi di esplicitare il loro supporto ad un preciso candidato) che alla persistente natura consensuale dei processi decisionali che non permette di capire chi è responsabile e per cosa. Per di più la consapevolezza che la scelta del candidato alla presidenza è frutto di un compromesso tra leaders, istituzioni, capi di Stato e di governo, partiti politici e gruppi obbliga gli spitzenkandidaten e i loro partiti politici a non sbilanciarsi durante la campagna elettorale evitando di prendere delle posizioni chiare, dettagliate e specifiche su determinate tematiche scottanti. Ma allora, di fronte a questo scenario è difficile davvero affermare che il Presidente della Commissione goda di una investitura popolare più importante dei capi di Stato o di governo. E per di più la mancata ricandidatura di Juncker per le elezioni del 2019, forse l’unica possibilità di realizzare pragmaticamente i meccanismi di accountability e responsiveness di cui il sistema degli spitzenkandidaten si fa portatore, annebbia ancora una volta la coerenza della pratica.
Terzo, la già affrontata complessità del “giano trifronte”, ovvero del complesso sistema partitico europeo, è forse uno degli elementi più importanti che complica fortemente la scorrevolezza della pratica degli spitzenkandidaten. L’impossibilità di votare direttamente per un partito politico europeo, la composizione post-elettorale di gruppi parlamentari non sufficientemente coesi e eterogenei sono problemi fondamentali che complicano molto l’elezione di un preciso candidato.
In poche parole, sono stati riuniti in un colpo solo tutti i limiti che sono stati evidenziati già nel precedente articolo. Limiti incontrovertibili a cui il sistema degli spitzenkandidaten, per come è stato creato e per come avrebbe dovuto funzionare, non aveva forse fatto sufficientemente attenzione.
Proprio per fare fronte a queste problematiche molto importanti, autorevoli studiosi hanno ipotizzano allora tre potenziali riforme future che potrebbero in qualche modo garantire allo stesso tempo una vera e propria europeizzazione delle elezioni europee, un rafforzamento della responsiveness del Presidente nei confronti dei cittadini europei, un mantenimento della natura consensuale dell’UE evitando che ci sia di una polarizzazione del voto. Di per sé questi quattro obiettivi sono molto ambiziosi ed è anche molto difficile realizzarli contemporaneamente. Sebbene tutte e quattro le proposte non siano state recepite dalle istituzioni è giusto riportarle in questo articolo perché sono interessanti fonti di riflessione. Descriverò le proposte non nell’ordine che utilizzano gli autori ma dalla proposta potenzialmente più attuabile alla meno attuabile nel breve periodo.
Le riforme proposte
La prima riforma avanzata per rendere più democratico e allo stesso tempo partecipativo il sistema degli spitzenkandidaten, è l’utilizzo delle primarie europee. Questa ipotesi sarebbe facilmente applicabile (dato che non richiederebbe nessuna modifica radicale ma solo una uniformità della procedura di nomina negli statuti dei partiti politici) e permetterebbe, sulla falsa riga delle primarie americane, di far conoscere diversi candidati e di far scegliere direttamente ai cittadini lo spitzenkandidat di un partito politico europeo. A partecipare alla scelta sarebbero tutti i simpatizzanti o i membri del partito politico europeo con la mediazione dei partiti politici nazionali. La nomina sarebbe una anticipazione del più importante confronto mediatico fra gli spitzenkandidaten e garantirebbe una partecipazione e un interesse più ampio da parte dei cittadini. Ma poi sarebbe sicuramente più democratica e meno opaca di un voto effettuato dai delegati dei partiti politici nazionali nelle conferenze o nei congressi di partito e produrrebbe una legittimità diretta degli spitzenkandidaten (non permettendo al Consiglio europeo di bypassare gli candidati in corsa e di nominare un altro candidato). Le primarie, infine, aumenterebbero la politicizzazione ma non la polarizzazione del voto garantendo una forma di partecipazione democratica dal basso. Tuttavia, non cambierebbero la sostanza del sistema dei capilista.
La seconda riforma proposta è l’introduzione delle liste partitiche transnazionali al fine di rafforzare il modello del “Parlamentarismo all’europea”. Tale proposta, non dissimile da quella difesa più volte dal liberale britannico Andrew Duff, é stata avanzata già nel novembre del 2015 nella Risoluzione 2015/2035 del PE in cui veniva proposta un’ampia riforma delle norme elettorali europee del 1976. Le liste transnazionali (con a capo delle liste gli spitzenkandidaten) garantirebbero una europeizzazione delle elezioni europee, rafforzerebbero gli europartiti nelle candidature degli europarlamentari e aumenterebbero la coesione dei gruppi. In tal modo gli accordi negoziali post-elettorali vedrebbero protagonisti i leaders dei partiti politici europei (o al più gli spitzenkandidaten dei gruppi parlamentari) e non i leaders dei partiti politici nazionali. In più, l’utilizzo delle liste transnazionali (con dei correttivi per i cittadini degli stati membri di piccole dimensioni), garantirebbe una chain of delegation semplificata e darebbe vita ad una maggioranza e ad una opposizione duratura nel PE. Con la prima fusa insieme alla Commissione e la seconda che fungerebbe da controllo e scrutinio pubblico. Ovviamente, questa parlamentarizzazione del sistema fungerebbe da correttivo in senso maggioritario e per questo andrebbe contro la natura consensuale dell’UE. Per di più, oltre ad eliminare un veto player (il PE), condurrebbe ad un incremento sia della politicizzazione che della polarizzazione del sistema politico europeo.
La terza ed ultima riforma evocata è l’elezione diretta del Presidente della Commissione. Questa proposta che si oppone al modello precedente viene chiamata “Presidenzialismo responsabile”. Questa ipotesi, che è stata studiata e proposta sia a livello accademico che politico, si basa sul modello del presidenzialismo secondo cui il Presidente della Commissione dovrebbe venire eletto direttamente dai cittadini europei ed essere direttamente responsabile verso questi. Per realizzare l’idea bisognerebbe creare una seconda elezione europea fortemente personalizzata in cui diversi candidati propongono la propria visione di Europa e rimettono la scelta direttamente nelle mani dei cittadini. Similmente alle presidenziali americane il Presidente uscente sarebbe ricandidato alla presidenza per fare sì che i cittadini possano valutarlo in termini di responsiveness e quindi premiarlo o punirlo. E come per le presidenziali americane, al fine di salvaguardare gli interessi dei paesi di piccole dimensioni, potrebbero essere utilizzato il metodo dei grandi elettori. Inoltre, la campagna elettorale verrebbe seguita su scalata continentale e sarebbe guidata da tematiche fortemente legate alle sorti dell’Unione europea. Questa terza proposta sicuramente introdurrebbe un forte elemento maggioritario ma non andrebbe a intaccare paradossalmente la natura consensuale dell’UE e il sistema di checks and balances su cui si fonda. In questo modo poi il Presidente rimarrebbe indipendente da tutte le altre istituzioni e verrebbe mantenuto invariato il numero dei veto players. Tuttavia, i rischi sarebbero l’aumento della polarizzazione dei voti ed un incremento della politicizzazione del collegio dei commissari, i quali diventerebbero a tutti gli effetti dei segretari di Stato.
Spitzenkandidaten 2.0: la scelta dei partiti politici europei
Ugualmente a quanto accaduto nelle precedenti elezioni — ovvero senza alcuna drastica innovazione (né uniformità della procedura né primarie aperte) — i principali partiti politici europei (con la novità dei Conservatori e riformisti europei) hanno provveduto, questa volta con largo anticipo, ad individuare il proprio capolista. L’8 novembre 2018 il PPE elesse al Congresso di Helsinky il tedesco Manfred Weber (l’allora (come oggi) presidente del gruppo parlamentare del PPE e vice- presidente della CSU) che sconfisse il suo rivale, l’ex Primo ministro finlandese Alexander Stubb. Per inciso va sottolineato che, formalmente, la mancata ricandidatura di Jean-Claude Juncker come spitzenkandidat del PPE è una distorsione della ratio originale del sistema degli spitzenkandidaten. La pratica, in virtù di un aumento considerevole dell’accountability e della responsiveness tra Presidente della Commissione ed elettori, avrebbe dovuto permettere ai cittadini europei di premiare o punire il Presidente uscente con la facoltà di rieleggerlo o meno. E qualora avessero voluto scegliere la seconda ipotesi avrebbero dovuto avere la possibilità di votare per uno spitzenkandidat alternativo. Se fosse possibile ragionare in termini di competizione bipolare destra-sinistra i cittadini per punire il Presidente uscente dovrebbero esprimere un voto per un spitzenkandidat appartenente alla fazione opposta. Ma siccome in Europa la competizione è lungo l’asse pro-anti integrazione l’unica possibilità per punire il Presidente uscente appoggiato da una coalizione centrista pro-integrazione è esprimere un voto a favore di partiti politici europei contrari all’integrazione oppure che non hanno fatto parte della maggioranza parlamentare. Cosa che per altro è avvenuta. Convinto sostenitore delle più rigide politiche di austerità il deputato bavarese della CSU si batteva per l’idea di un’Europa fortezza cristiana capace di difendere i suoi valori e la sua identità. Il suo motto era “Riportare l’Europa alle persone”.
Il 24 novembre 2018 il Congresso del Partito europeo dei verdi riunitosi a Berlino, individuò un vecchio-nuovo tandem: venne riconfermata la tedesca Franziska Keller (l’allora, come oggi, co-Presidente dei greens) che venne affiancata dall’olandese Bas Eickout. Il duo si batté per una visione federale di Europa, per l’unione bancaria, per una politica sociale europea, per le libertà civili, per i diritti dei rifugiati e dei migranti, per la tutela del lavoro e per una svolta verde dell’economia.
Al Congresso di Lisbona avvenuto tra il 6-7 dicembre 2018 il PSE individuò come propria punta di diamante l’olandese Frans Timmermans (l’allora vice-Presidente della Commissione e commissario europeo per la migliore legislazione, le relazioni interistituzionali, lo stato di diritto e la carta dei diritti fondamentali). Il politico olandese era un fiero sostenitore di un’Europa aperta, inclusiva, sociale, progressista che riporti al centro delle questioni i temi dell’equità e dei diritti dei lavoratori.
L’Alleanza dei liberali e democratici in Europa, paradossalmente, prima decise di non individuare nessun frontman comune (a causa del dissenso da parte del Presidente francese Emmanuel Macron e del suo movimento politico La République en marche alleato con i liberali) mentre poi, facendo marcia indietro, presentò il c.d. Team Europe composto dall’italiana Emma Bonino di +Europa, dal belga, già spitzenkandidat, Guy Verhofstadt, dall’ungherese Katilin Cseh, dallo spagnolo Luis Garicano, dalla slovena Violeta Bulc, dal tedesco Nicola Beer e dalla danese Margrethe Vestager. Con quest’ultima, già commissaria alla concorrenza, a svolgere il ruolo di primus inter pares.
L’Alleanza dei conservatori e riformisti in Europa in un primo momento scettica nei confronti della pratica degli spitzenkandidaten (a suo modo di vedere impossibile da realizzare data l’inesistenza di un demos europeo) decise di invertire la rotta e scendere in campo individuando come proprio capolista il politico ceco Jan Zaharadil. Alquanto contrari nei confronti di un approfondimento dell’integrazione europea, i conservatori e riformisti europei difesero a spada tratta un’Europa delle Nazioni. L’Europa, a detta di Zaharadil, doveva essere riformata in senso conservatore dando più potere agli Stati membri ma salvaguardando i valori e i principi sui quali si fonda.
Chiude il cerchio Sinistra europea che diede fiducia al tandem Nico Gué-Violeta Tomic. Il sindacalista belga e la politica slovena lanciarono la sfida al centro-sinistra, al centro-destra e ai nazionalisti promuovendo l’idea di una Europa nuova, dei popoli e non del capitale, capace di redistribuire la ricchezza e di diminuire il gap tra ricchi e poveri, e di lottare contro il cambiamento climatico. Infine, si auto-escluse invece dalla gara la galassia estremista e sovranista anche se molti commentatori hanno sostenuto che informalmente il Movimento delle nazioni e delle libertà avesse indicato come proprio frontman il leader della lega Matteo Salvini.
Cosa ci si aspettava di diverso
La procedura che ha condotto gli spitzenkandidaten a confrontarsi (sia durante i dibattiti televisivi su Eurovision che in una nuova campagna elettorale paneuropea dominata sempre dai temi riguardanti l’immigrazione, l’economia, i cambiamenti climatici, la sicurezza e molti altri) è stata la medesima delle precedenti elezioni. I partiti politici europei non hanno deciso di modificare il proprio statuto e di convergere verso una procedura di nomina comune. Per altro è stata accantonata la proposta delle primarie europee. Ciò significa che i candidati non sono stati frutto di una scelta sufficientemente aperta e democratica ma continuano a essere individuati dai rappresentanti dei partiti politici nazionali (che vengono manovrati dai loro leaders). Inoltre, le proposte di una legge elettorale comune e delle liste transnazionali naufragarono a causa del parere negativo del Consiglio europeo (sebbene Emmanuel Macron fosse d’accordo) e di un voto contrario del PE e del gruppo parlamentare popolare (che ha votato contro la trasformazione dei 73 seggi britannici rimasti vacanti dopo la Brexit in una prima embrionale lista transnazionale). Alla pari delle elezioni del 2014 poi mancò un candidato capace di rappresentare la porzione di elettorato sovranista e contrario all’integrazione anche se la new entry Jahn Zaharadil potè agire come “valvola di sfogo” per l’elettorato che vuole una svolta meno sovranazionale.
Ciò nonostante, i dibattiti televisivi fra spitzenkandidaten hanno mostrato uno scontro acceso fra i due candidati principali e potenzialmente papabili vincitori: Frans Timmermans e Manfred Weber. A differenza di una spiccata rilassatezza (esempio lampante della natura consensuale dell’Unione) con la quale si erano affrontati i loro omologhi nel 2014, Timmermans e Weber, insieme agli altri, diedero vita a uno scontro acceso sull’Europa. Addirittura lo spitzenkandidat dei socialisti si spinse a dire, in diretta televisiva, che una coalizione a tinte giallo-rosso-verdi «da Macron a Tsipras» con al suo interno evidentemente nell’ordine liberali, socialisti, verdi e membri della sinistra europea avrebbe dovuto intervenire massicciamente sul tema dell’ambiente per combattere il cambiamento climatico e la distruzione della biodiversità. Molti commentatori hanno inteso questa affermazione come un monito al PPE e a Manfred Weber. I numeri dopo le elezioni del 2014 non erano stati sufficienti né per una coalizione di centro-sinistra a trazione socialista né per una coalizione di centro- destra a trazione popolare. La situazione nel futuro prossimo però potrebbe cambiare. I numeri potrebbero condurre alla realizzazione della prima coalizione (molto meno per la seconda dato l’avanzamento dei sovranisti, populisti ed eurofobici di estrema destra che dovrebbero convergere all’interno di un unico gruppo che però risulterebbe anti-sistema e quindi con potere di coalizione nullo) che però significherebbe dapprima l’esclusione del PPE e poi la fine della grand coalition consensuale. Ciò significa che si potrebbe passare rapidamente da una frattura ideologica pro-anti integrazione ad una più logica frattura politica sull’asse sinistra-destra (o sulla nuova frattura GAL-TAN). Il cleavage pro-anti integrazione che si era venuto a creare nel 2014 doveva essere momentaneo e utile soltanto a condurre in porto l’istituzionalizzazione della pratica dei candidati. Era questo l’accordo semi-segreto tra i maggiori gruppi parlamentari: dimostrarsi compatti difronte al Consiglio europeo al fine di garantire l’elezione di Juncker e vedersi così realizzata la pratica.
Nel 2019 invece tutto ciò non serve più, l’esperimento è diventato realtà e può dispiegare i suoi veri effetti. Se le elezioni europee del 2014 erano state dominate dal motto «this time it’s different» le elezioni europee del 2019 sono state considerate invece come un bivio, come un passaggio epocale. Come fu per le elezioni del 1948 in Italia in cui l’elettore venne messo difronte ad una scelta fondamentale (DC vs PC) anche le elezioni europee sono state caratterizzate da una forte carica ideologica che ha visto contrapposti il polo sovranista eurofobico e il polo moderato europeista. Questo scontro ideologico ha però messo in secondo piano la pratica degli spitzenkandidaten anche per l’assenza di un candidato a rappresentanza della, per nulla coesa, galassia sovranista.
La vittoria risicata del PPE: Manfred Weber nuovo Presidente della Commissione?
All’indomani delle elezioni europee è ancora una volta il PPE ad assicurarsi la vittoria con una maggioranza relativa del 24,23% staccando di quattro punti percentuali il PSE che conclude la gara con il 20,51% dei voti. Segue l’ALDE al 14,38% che costituisce un nuovo gruppo parlamentare chiamato Renew Europe e il Partito Verde europeo al 9,85% che costituisce il solito gruppo parlamentare Greens/ALE. La galassia sovranista di estrema destra totalizza il 9,72% dei voti e dà vita al gruppo Identità e Democrazia; i Conservatori e riformisti europei ottengono l’8,26% dei voti mentre EL guadagna il 5,46% e ricostituisce così il gruppo GUE/NGL. A questo quadro vanno aggiunti i voti pari al 7,59% ai partiti politici nazionali che non hanno aderito a nessun gruppo e quindi confluiscono nei Non iscritti.
La logica insita al sistema degli spitzenkandidaten (o per lo meno la sua versione rigida) vuole che sia il capolista del partito politico uscito vittorioso dalle elezioni europee a provare, per primo, a riunire attorno a sé una maggioranza parlamentare che lo supporti. (Va evidenziato che il sistema degli spitzenkandidaten adottato in Europa è molto simile a quanto accade in Germania dove formalmente spetta al leader del partito politico che vince le elezioni costruire intorno a sé una maggioranza parlamentare, ottenere la fiducia del Bundestag e quindi l’incarico di governo. Quanto detto però non è prerogativa assoluta di tutte le democrazie parlamentari. Per di più l’idea di premiare il primo partito politico con la presidenza della Commissione è una visione della democrazia appartenente alla “cultura” politica tedesca che però può non essere compresa, condivisa e accettata passivamente dagli altri Stati membri. A mio avviso, poi, un siffatto obbligo (in cui viene eletto Presidente lo spitzenkandidat del partito politico europeo che ottiene la maggioranza relativa) potrebbe condizionare, per dirla con gli schemi interpretativi del politologo francese Maurice Duverger, sia materialmente che psicologicamente il comportamento dei leaders, dei partiti politici nazionali e degli elettori conducendo nel medio-lungo periodo ad una trasformazione del sistema multipartitico europeo in un bipartitismo o quanto meno in un bipolarismo con due partiti politici dominanti. In poche parole, il sistema degli spitzenkandidaten, premiando a turno popolari e socialisti, avrebbe creato un sistema politico-partitico simile a quello tedesco.) Tuttavia, volendo contare i gruppi parlamentari con la metodologia del politologo italiano Giovanni Sartori (ovvero chiedendosi se un gruppo detiene il potere o meno di coalizione) a Manfred Weber, spitzenkandidat di un partito moderato e europeista, restavano davvero poche possibilità. Sicuramente va escluso a priori il gruppo eurofobico di Identità e Democrazia essendo un gruppo anti-sistema che non accetta le regole del gioco e ha come obiettivo vedere implodere il sistema stesso.
A mio avviso andrebbe escluso anche GUE/NGL in quanto portatore di riforme e di politiche pubbliche troppo radicali e forse incompatibili con gli interessi dell’elettore medio. Forse anche i Conservatori e riformisti andrebbero esclusi dal conteggio (verrebbero inclusi qualora ci fosse una competizione sull’asse destra-sinistra) dato che propongono una lieve disintegrazione a favore di un ritorno al più antico concetto di sovranità nazionale. Restano a questo punto soltanto quattro gruppi parlamentari. Due di questi fanno parte da sempre della coalizione centrista ma per la prima volta nella storia elettorale europea, insieme, non hanno la maggioranza assoluta in termini di seggi. L’imperativo quindi è allargare la coalizione centrista come nel 2014 al nuovo gruppo liberale macroniano tendenzialmente più office-seeking oppure al gruppo Greens/ALE che baratterebbe supporto alla maggioranza in cambio di politiche pubbliche ecologiste e verdi. Tuttavia, il gruppo Renew Europe non è per nulla coeso (anche perchè storicamente composto da due anime, una più di centro-destra e l’altra più di centro-sinistra) e per di più è ora dominato dagli europarlamentari di LaREM che fanno capo a Emmanuel Macron il capo di Stato di uno dei paesi più importanti ed influenti di tutta l’Europa. Il gruppo dei verdi e dei regionalisti ha, invece, forti posizioni federaliste (forse incompatibili con l’attuale momento storico europeo) e poi non ha nessun suo rappresentante all’interno del Consiglio europeo. Infine, e collegato a quanto appena detto, non va dimenticato che il Consiglio europeo ha tecnicamente perso il potere di nomina però ha mantenuto un formale diritto di ratifica del candidato e in caso di votazione esplicita deve raggiungere la maggioranza qualificata. Quanto evidenziato è soltanto un piccolo assaggio dei motivi che potrebbero condurre (e che alla fine hanno condotto effettivamente) al fallimento della pratica degli spitzenkandidaten.
Potrei continuare a raccontare tutti i passaggi che hanno portato rapidamente alla bocciatura di Manfred Weber (e poi anche degli altri capilista) e quindi al naufragio della pratica del sistema degli spitzenkandidaten in sé, ma mi porterebbe troppo lontano. (Molti analisti e commentatori hanno evidenziato come il più grande oppositore alla nomina di Manfred Weber e più in generale al sistema degli spitzenkandidaten sia stato il Presidente francese Emmanuel Macron. Questo “no” francese alla prassi dei candidati (e più in generale ad un rilancio sovranazionale dell’UE) si somma agli altri due no “storici”: la bocciatura del Trattato della CED e la mancata ratifica al Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa). Per questo preferisco sorvolare sulla descrizione delle negoziazioni segrete e gli intrighi di potere sottostanti alla scelta, discutibile, di fare diventare il nuovo Presidente della Commissione la politica tedesca Ursula von der Leyen, ex-ministro della Difesa affiliata alla CDU. Inoltre, nel momento in cui si scrive sono passati soltanto due anni dall’elezione di Ursula von der Leyen e proprio per questo di fronte ad avvenimenti piuttosto recenti (di cui per altro non si dispone di materiale sufficiente) preferirei non sbilanciarmi. Ciò nonostante, alla luce delle informazioni e dei dati qualitativi e quantitativi ottenuti nel primo articolo, proverò a spiegare quali sono le cause e le motivazioni pragmatiche del mancato funzionamento della pratica.
Il naufragio del sistema degli spitzenkandidaten: alcune spiegazioni
Non avendo a disposizione degli studi empirici che permettono di comprendere se la pratica degli spitzenkandidaten abbia influito positivamente (o negativamente) sulla scelta di voto, sul comportamento elettorale e sull’aumento dell’affluenza elettorale si possono soltanto fare delle supposizioni. Alla luce degli studi empirici presentati nel primo articolo, che riguardano la correlazione tra gli spitzenkandidaten e l’affluenza elettorale e la politicizzazione/polarizzazione del voto, si potrebbe intuire che l’assenza di uno spitzenkandidat populista e sovranista abbia condotto ad una ulteriore polarizzazione del voto in quanto una parte dell’elettorato non si è riuscita a riconoscere nei candidati in gara. Allo stesso tempo si potrebbe supporre che non esista alcun tipo di correlazione tra la presenza degli spitzenkandidaten e l’aumento, questa volta corposo, dell’affluenza elettorale. L’incremento di sette punti percentuali potrebbe essere dovuto ormai alla consapevolezza diffusa nei cittadini europei dell’importanza cruciale che l’UE riveste nella (non) risoluzione delle crisi che affliggono il continente. Comunque, senza autorevoli studi empirici rimangono chiaramente soltanto delle supposizioni. A mio avviso, comunque, anche nel 2019 al di là di una debole campagna elettorale paneuropea le elezioni sono rimaste ventotto elezioni nazionali separate (con ventotto sistemi elettorali differenti) che hanno mantenuto ampiamente la loro principale natura di secondo ordine e di elezioni midterm. In ogni paese le ragioni che hanno portato i cittadini a recarsi alle urne per votare uno specifico partito politico nazionale differiscono sensibilmente (Per esempio in Italia, utilizzando gli schemi di Gianfranco Pasquino, è probabile che una parte dell’elettorato abbia effettuato un voto sincero per il PD o per Forza Italia mentre un’altra parte abbia votato in maniera strategica per Lega o M5S premiando o punendo i due partiti politici al governo) ma sono difficilmente riconducibili alla possibilità di scegliere indirettamente il nuovo Presidente della Commissione (anche perchè quasi nessun partito politico nazionale ha deciso di fare riferimento, sulla scheda elettorale, al simbolo del partito politico europeo o allo spitzenkandidat di riferimento). Non si spiegherebbe la crescita del gruppo sovranista (che non ha presentato un proprio spitzenkandidat) o del gruppo liberale (che invece ne ha presentati ben sette) e soprattutto l’indietreggiamento sia del PPE che del PSE (gli unici due partiti che sulla carta potevano davvero vincere le elezioni). Restano infine abbastanza condivisibili due aspetti. Primo, l’utilizzo del sistema degli spitzenkandidaten (e dei dibattiti fra candidati creati per politicizzare le elezioni sull’asse destra-sinistra) è stato totalmente annebbiato e sostituito dal cleavage dominante pro-anti integrazione la cui espressione è stata una visione in chiave manichea delle elezioni europee che ha visto contrapposti la fazione europeista del bene e la fazione sovranista del male. Secondo, al di là delle colpe imputabili ai partiti politici nazionali la mancata europeizzazione delle elezioni è comunque riconducibile all’assenza sia di una vera e propria «sfera pubblica europea» che di una univoca e unitaria identità europea: due elementi fondamentali che insieme alle barriere linguistiche hanno limitato fortemente l’incisività della pratica degli spitzenkandidaten.
Se fino al 2014, applicando il conteggio di Sartori, il sistema partitico europeo poteva essere definito un bipartitismo (al di là della nuova frattura pro-anti integrazione, che ha reso più complicato il conteggio dei partiti politici presenti nella coalizione di maggioranza, e dell’allargamento formale all’ALDE) le elezioni del 2019 hanno segnato una svolta fondamentale. L’egemonia del PPE e del PES è giunta al suo termine e con essa la natura bipartisan del sistema partitico europeo. L’obbligo di allargare la coalizione di maggioranza ad almeno un altro partito potrebbe aver trasformato il sistema partitico europeo in un sistema a due partiti e mezzo oppure in un tripartitismo oppure addirittura in un sistema quadripartito. Soltanto il tempo permetterà di fare chiarezza. Ciò che però voglio sottolineare di nuovo in questa sede sono i seguenti aspetti. Primo, la mancata elezione di uno degli spitzenkandidat in gara passa per la continua debolezza del party in central office e formalmente anche del party in public office. Tecnicamente, la nomina di un candidato da parte di un partito politico europeo avrebbe dovuto permettere di eleggere un leader (e non soltanto un frontman) capace di mantenere compatto il proprio gruppo parlamentare e di facilitare le negoziazioni e gli accordi inter-partitici. Soltanto in questo modo la pratica degli spitzenkandidaten anche in un contesto multipartitico frammentato e molto complesso come quello europeo avrebbe potuto funzionare. Ma questo non è accaduto proprio perché c’è un grado di coesione ai minimi all’interno dei partiti politici europei e dei gruppi parlamentari ed ogni partito politico nazionale rimane sovrano e indipendente (e con il proprio leader che potenzialmente può diventare anche veto-player nelle negoziazioni). Secondo, la doppia legittimità di cui deve godere il Presidente della Commissione e lo stesso collegio dei commissari obbliga i gruppi parlamentari a tenere conto degli equilibri di forza interni al Consiglio europeo al momento delle elezioni. Insomma, se prima il Consiglio europeo doveva “tenere conto delle elezioni” (che significa premiare il primo partito politico) ora i gruppi devono “tenere conto degli equilibri di forza e politici interni al Consiglio europeo” nel proporre un candidato. Ciò significa che la versione morbida del sistema degli spitzenkandidaten non cambierebbe formalmente nulla: il Consiglio europeo resterebbe decisore ultimo e ad alcuni candidati (penso a Ska Keller ad esempio) sarebbe matematicamente impossibile riuscire a ricoprire il ruolo più ambito in Europa. La realtà è che contano molto di più gli equilibri partitici all’interno del Consiglio europeo che all’interno del PE e soprattutto rimangono i leaders europei e non gli spitzenkandidaten ad avere l’ultima parola. Per di più se tra i capi di Stato e di governo, per la prima volta, c’è un equilibrio totale tra popolari, socialisti e liberali è materialmente impossibile escludere dalla maggioranza parlamentare uno di questi tre gruppi. Concludo ricollegandomi con quanto appena detto: il meccanismo dei candidati può funzionare soltanto laddove vi sia una chiara e netta corrispondenza tra partito politico europeo e gruppo parlamentare, laddove ogni partito politico nazionale sia affiliato ad uno specifico partito politico europeo, laddove i gruppi parlamentari non vengano creati volta per volta tramite negoziazioni post-elettorali e laddove non vi sia il ruolo dei governi nazionali. Soltanto in questa situazione ideale la pratica funziona e non conduce alla situazione paradossale per cui la Commissione viene composta da membri che appartengono a partiti politici che non fanno parte della coalizione di maggioranza parlamentare.
Quanto è accaduto nelle elezioni del 2014 rimarrà un importante precedente che il PE potrà utilizzare a suo favore nel futuro prossimo qualora riuscirà a compattarsi intorno ad uno specifico candidato. Quanto è accaduto durante le elezioni del 2019 è invece una sconfitta importante per l’istituzione stessa nella costante guerra inter-istituzionale con il Consiglio europeo. Ed è proprio quest’ultimo che è sicuramente uscito dal confronto molto più compatto, con nuovo vigore e forte di aver riacquisito il potere di nomina, di aver silenziato il PE, di aver riottenuto il controllo sulla Commissione e di aver ristabilito l’ordine e l’equilibrio ex ante. Una vittoria chiara e netta del Consiglio europeo in quanto istituzione comunitaria. Ma dietro questa vittoria intergovernativa c’è anche la volontà dei capi di Stato e di governo di mantenere il sistema politico europeo il più depoliticizzato e consensuale possibile. E ciò viene dimostrato chiaramente quando il Consiglio europeo è stato chiamato a risolvere il cubo di Rubik europeo nell’individuazione e distribuzione delle cariche più importanti dell’UE. Con la fine del duopolio PPE-PES che rendeva apparentemente semplice la spartizione delle più importanti cariche pubbliche l’entrata in scena di Emmanuel Macron e l’importanza assunta dai liberali obbliga il Consiglio europeo a trovare una nuova “formula” capace di accontentare gli interessi politico-partitici e di mantenere intatti gli equilibri geografici, dimensionali e di potere interni all’Ue (Per garantire tutto ciò, dopo una serie di negoziazioni e di accordi compromissori, viene prima scelta Ursula von der Leyen come Presidente della Commissione in rappresentanza sia della Germania che del PPE. Poi, come Presidente del PE viene scelto David Maria Sassoli che rappresenta contemporaneamente l’Italia e gli S&D. Come Presidente del Consiglio europeo viene eletto invece l’ex-Primo ministro belga Charles Michel in rappresentanza dei liberali (ma anche della Francia). Per ricoprire la carica di Alto Rappresentante PESC viene individuato Josep Borrell a rappresentare un grande paese, la Spagna, e allo stesso tempo gli S&D mentre alla presidenza dell’Eurogruppo viene scelto Mário Centeno sempre in rappresentanza degli S&D e del Portogallo. Infine, a succedere a Mario Draghi alla presidenza della BCE viene scelta l’ex Presidente del FMI Christine Lagarde capace di rappresentare, sebbene le sia richiesta neutralità e indipendenza, allo stesso tempo sia il PPE che la Francia). Ma al di là di questa spartizione consensuale delle poltrone, l’elezione di Ursula von der Leyen rappresenta simbolicamente un chiaro, netto e categorico no alla democrazia federale, ovvero a quella speciale tipologia di democrazia europea che veniva prospettata in precedenza dalla politologa danese Sara Binzer Hobolt. Questo è senza subbio un segnale della volontà dei capi di Stato e di governo di continuare sulla scia dell’unione a trazione intergovernativa, in cui, metaforicamente, se l’Unione europea è il Sistema Solare allora il Consiglio europeo è il Sole e tutte le altre istituzioni comunitarie sono semplici pianeti che gli orbitano attorno.
Nel precedente articolo, forse in maniera troppo affrettata, ho affermato che il sistema degli spitzenkandidaten avesse come finalità la riattivazione della logica sovranazionale. Tuttavia non ho spiegato a quale tipo di sovranazionalismo stavo facendo riferimento. Anche perché come osserva bene la politologa statunitense Vivien Schmidt gli ultimi trent’anni di integrazione europea hanno condotto ad una evoluzione delle teorie dell’integrazione. La pratica degli spitzenkandidaten, non essendo in grado di riattivare nel breve periodo la logica del vecchio sovranazionalismo, influirebbe paradossalmente in maniera negativa sia sul PE che sulla Commissione. Di fronte ad un contesto di pieno (nuovo) intergovernativismo — in cui la Commissione è una istituzione politica (ma non politicizzata) che assiste il Consiglio europeo e spesso avanza delle iniziative e delle proposte nell’interesse generale europeo — la politicizzazione della Commissione (legata ad una maggioranza parlamentare) condurrebbe ad un suo isolamento e ad una diminuzione delle sue funzioni e della sua autonomia. Non potendo assurgere al ruolo di governo europeo al massimo la Commissione potrebbe avanzare delle iniziative al Consiglio europeo che però non sarebbero più nell’interesse comunitario generale ma sarebbero di una parte soltanto, la maggioranza parlamentare (che rappresenta soltanto una parte della società europea). Ovviamente molto dipenderebbe dal tipo di maggioranza a supporto della Commissione. Tuttavia le proposte che potrebbero arrivare sul tavolo del Consiglio europeo da una Commissione legittimata politicamente da una maggioranza parlamentare (che sia essa favorevole all’integrazione, oppure contraria all’integrazione, oppure di centro-sinistra oppure di centro-destra) sarebbero comunque delle proposte mascherate da interesse generale ma con dietro una effettiva carica politico-ideologica. La possibilità di ricevere delle proposte di parte, politicizzate e partigiane obbligherebbe il Consiglio europeo e i capi di Stato e di governo (strenui difensori di un modello di decision-making compromissorio, consensuale e depoliticizzato) a neutralizzare e paralizzare totalmente la Commissione ma allo stesso tempo creare nuove istituzioni non maggioritarie al suo servizio. Per concludere dunque, nel breve periodo il sistema degli spitzenkandidaten sarebbe andato a svantaggio del PE, della Commissione ma anche del Consiglio europeo. L’utilizzo di un sistema come quello dei candidati in un momento di pieno (nuovo) intergovernativismo è un “gioco a somma negativa” che non favorisce nessuno, anzi indebolisce l’intero sistema politico europeo portandolo potenzialmente alla totale paralisi. Tuttavia nel medio periodo avrebbe potuto prima condurre ad una coabitazione di legittimità (inteso come un momento in cui sono legittimati ad agire sul piano europeo sia i capi di Stato e di governo, forti della loro legittimità dei propri cittadini nazionali, che il Presidente della Commissione forte di una nuova, diversa e forse più forte legittimità derivante dalle elezioni europee e quindi scaturente dalla volontà del popolo europeo tutto), e poi ad una vera e propria unione federale di tipo parlamentare. Ma questo modello si confà all’UE? Probabilmente no.
