5. Rafforzare la governance

Politiche orizzontali

Il rilancio della competitività dell’UE richiede una riflessione sull’assetto istituzionale e sul funzionamento dell’Unione europea. Come dimostrato nella presente relazione, nessuno Stato membro può affrontare da solo le principali sfide della competitività o competere con i principali concorrenti globali dell’Europa. Per questo motivo, l’UE rappresenta più che mai un’opportunità per i suoi Stati membri. Allo stesso tempo, in vari settori il complesso sistema di governance dell’UE può influire negativamente sull’efficienza e sull’efficacia della nostra azione collettiva rispetto a quella di Stati Uniti o Cina, concorrenti globali che possono agire come un unico Paese con un’unica strategia geoeconomica e allineare dietro di essa tutti gli strumenti politici necessari. Allo stesso tempo, un onere normativo e amministrativo eccessivo può ostacolare la facilità di operare nell’UE e la competitività delle imprese europee.

Il rafforzamento del modello politico e istituzionale unico dell’UE richiederebbe una modifica del Trattato, tuttavia si può già fare molto con aggiustamenti mirati senza bisogno di ricorrere a tale modifica. In particolare, un partenariato europeo rinnovato dovrebbe basarsi su tre pilastri fondamentali:

• Rifocalizzare il lavoro dell’UE. Fare meno cose meglio a livello dell’UE, dando priorità alle politiche e agli atti in cui l’azione dell’UE ha il massimo valore aggiunto, garantendo al contempo la piena attuazione e applicazione a tutti i livelli di governo. Ciò significa “più Europa” dove conta davvero, lasciando al contempo più margine di manovra e responsabilità agli Stati membri e al settore privato, in conformità con il principio di sussidiarietà. Ciò conferirebbe allo stesso tempo una nuova legittimità al coordinamento delle politiche dell’UE.

• Accelerare l’azione e l’integrazione dell’UE. Progredire più rapidamente nei settori politici prioritari nell’ambito dell’esercizio di riorientamento, grazie a una cooperazione rafforzata o anche a costo di optare per un modello di integrazione più profonda basato su “cerchi concentrici”.
• Semplificare le norme. Aumentare la certezza del diritto e ridurre gli oneri normativi e amministrativi, garantendo un numero minore di norme che siano più chiare, più adatte allo scopo, a prova di futuro e coerenti.

Al fine di raggiungere questi obiettivi, nel presente capitolo vengono presentate proposte specifiche [Figura 1]. Come illustrato di seguito, le iniziative prioritarie nell’ambito di ciascuno dei tre pilastri comprendono:

• Sviluppare un nuovo Quadro di coordinamento della competitività che sostituirà vari strumenti di coordinamento non fiscale dell’UE. Questo strumento tradurrà gli obiettivi di competitività a livello europeo in politiche nazionali, promuoverà un maggiore coordinamento tra gli Stati membri e garantirà il finanziamento di ogni priorità strategica attraverso un profondo cambiamento della struttura e dell’attuazione del bilancio dell’UE.
• Estendere o generalizzare il voto a maggioranza qualificata (VMQ) rispetto all’unanimità nel Consiglio dell’Unione europea come principio chiave per stabilire regole comuni attraverso la legislazione e la regolamentazione.
• Razionalizzare l’acquis dell’UE in modo sistematico – sotto la guida di una Vicepresidenza per la semplificazione che coordina una nuova “banca di valutazione” per sottoporre a stress test tutte le leggi e i regolamenti dell’UE esistenti all’inizio di ogni mandato della Commissione. Questo dovrebbe garantire una regolamentazione armoniosa in tutti gli Stati membri, con l’obiettivo finale di rendere la regolamentazione dell’UE e quella nazionale un corpus unico e coerente che rappresenti un punto di forza competitivo per la nostra Unione.

Riorientare il lavoro dell’UE

Esercizio attivo del principio di sussidiarietà

La politica e l’azione legislativa dell’UE dovrebbero concentrarsi sui settori in cui l’UE ha davvero un valore aggiunto maggiore rispetto all’azione politica nazionale o subnazionale, in linea con il principio di sussidiarietà. Le sfide contemporanee richiedono una riflessione collettiva sui settori in cui l’UE può apportare il massimo valore aggiunto attraverso un’azione collettiva e su come agire in questi ambiti nel modo più efficiente ed efficace. Tra gli esempi vi sono la garanzia di un approvvigionamento energetico sicuro, decarbonizzato e a prezzi accessibili nell’ambito di una vera Unione dell’energia, o il potenziamento della digitalizzazione e dello sviluppo, della diffusione e dell’adozione di tecnologie digitali avanzate nell’UE, in particolare l’IA. Il principio di sussidiarietà sancito dai Trattati definisce il livello di governance migliore a cui agire – UE, nazionale, subnazionale o regionale (a seconda dell’organizzazione istituzionale di ciascuno Stato membro) – per raggiungere gli obiettivi politici dell’UE, compreso il rilancio della sua competitività. All’interno di questo contesto, la Corte di giustizia dell’UE, gli Stati membri, i loro parlamenti nazionali e le regioni europee svolgono un ruolo cruciale nell’esame delle proposte legislative dell’UE, nonché nel loro recepimento e applicazione.

L’attività legislativa della Commissione è cresciuta eccessivamente, anche a causa del controllo passivo del principio di sussidiarietà, che stabilisce i limiti del diritto di iniziativa della Commissione. L’istituzione con il principale diritto di iniziativa, la Commissione europea, giustifica ogni sua proposta legislativa alla luce del principio di sussidiarietà. Tuttavia, è dimostrato che il rispetto del principio di sussidiarietà non viene sempre controllato attivamente, ad esempio dai parlamenti nazionali [si veda sotto]. Ciò ha influito sulla posizione dell’azione dell’UE, che dovrebbe rimanere concentrata su ciò che deve essere fatto a livello europeo, portando all’approvazione di leggi che potrebbero essere meglio formulate a livello nazionale o regionale, più vicino ai cittadini e alle imprese. Ha inoltre contribuito a far crescere l’attività legislativa della Commissione europea, che non viene messa attivamente in discussione nel suo diritto di iniziativa [nota 1]. Ciò è in contrasto con il principio della semplificazione normativa necessaria per rafforzare la competitività dell’UE, come descritto nella sezione “Semplificare le norme”.

I parlamenti nazionali fanno un uso limitato del proprio potere di controllare la conformità della legislazione dell’UE al principio di sussidiarietà mediante pareri motivati. I parlamenti nazionali possono esercitare questo controllo nel momento in cui viene proposto un atto legislativo e possono attivare la cosiddetta “procedura del cartellino giallo” [nota 2]. Finora questa procedura, che potrebbe fungere da “filtro” per le nuove iniziative, è stata attivata solo una volta. Nel 2023, mentre la Commissione europea ha adottato 141 proposte legislative rilevanti sottoposte al controllo di sussidiarietà, ha ricevuto solo 22 pareri motivati dai parlamenti nazionali che evidenziavano criticità in materia di sussidiarietà – con una tendenza a lungo termine alla diminuzione di questo mandato rispetto a quelli precedenti [nota 3]. Dei 39 Parlamenti o Camere nazionali, solo nove (da sette Stati membri) hanno emesso pareri motivati nell’ambito dell’esame della sussidiarietà. Due terzi di tutti i pareri motivati provengono da tre camere. Dei 39 parlamenti o camere nazionali, nove camere appartenenti a sei Stati membri non hanno inviato alcun parere scritto nel 2023. In effetti, le dieci camere più attive hanno emesso l’80% dei pareri totali.

Si dovrebbe avviare un’indagine a livello europeo per analizzare le ragioni dell’esercizio passivo del controllo del principio di sussidiarietà da parte dei parlamenti nazionali. Sulla base delle sue conclusioni, si dovrebbero prendere iniziative per rafforzare il ruolo dei parlamenti nazionali e degli Stati membri nel sostenere il principio di sussidiarietà – anche attraverso la “procedura del cartellino giallo” –e, così facendo, controllare l’attività legislativa delle istituzioni europee. Ciò potrebbe avvenire sostenendo ulteriormente la capacità amministrativa a livello nazionale, regionale e locale, ad esempio basandosi su un uso rinnovato dello Strumento di supporto tecnico (TSI) della Commissione europea [nota 4].

Inoltre, le istituzioni comunitarie dovrebbero applicare il principio di “autolimitazione” nella definizione delle politiche, sia filtrando meglio le iniziative future sia razionalizzando l’acquis esistente. Oltre al citato controllo di sussidiarietà, anche varie iniziative e proposte, descritte in dettaglio nella sezione “Semplificare le norme”, contribuirebbero a riorientare il lavoro dell’UE. In particolare, l’adozione di una metodologia unica per tutte le valutazioni d’impatto – che tenga conto anche delle ricadute nazionali – e l’assoggettamento di tutte le nuove proposte da adottare a un test rinnovato sulla competitività e sulle PMI consentirebbero di filtrare efficacemente tutte le azioni e le proposte future. Parallelamente, l’acquis esistente dell’UE dovrebbe essere codificato, consolidato e razionalizzato sotto la guida di una nuova Vicepresidenza per la semplificazione.

Coordinare le politiche di competitività

Il Semestre europeo è il principale strumento di coordinamento della governance economica dell’Unione, ma non implica il coordinamento delle politiche a livello europeo. Introdotto nel 2011 come risposta alla crisi economico-finanziaria del 2007-2008, il suo obiettivo è contribuire a garantire la convergenza e la stabilità fiscale nell’UE. Lo strumento si è evoluto nel tempo in una serie di procedure complesse, che oggi coprono l’attuazione del Patto di stabilità e crescita (PSC), nonché la rendicontazione dell’attuazione dei Piani nazionali di ripresa e resilienza (PNRR). Il Semestre europeo fornisce raccomandazioni specifiche per Paese (RSP) ai singoli Stati membri su diverse politiche (fiscali, occupazionali e sociali, nonché riforme strutturali relative ai sistemi di energia, giustizia e istruzione, ad esempio). Per sua stessa natura, il Semestre europeo è uno strumento che valuta i singoli Stati membri rispetto a criteri comuni e incoraggia le revisioni paritetiche per promuovere la convergenza a livello dell’UE. Esistono anche strumenti di coordinamento soft a livello UE per settori specifici, come i Piani nazionali per l’energia e il clima (NECP) per le politiche energetiche, o il Patto per la ricerca e l’innovazione in Europa nell’ambito dello Spazio europeo della ricerca (SER) per le politiche di R&S. In tutti questi esempi, i processi stabiliti si sono finora rivelati ampiamente burocratici (producendo principalmente relazioni) e inefficaci nel realizzare riforme rilevanti a livello dell’UE, favorendo le iniziative nazionali nell’ambito di un quadro comune rispetto a un vero e proprio coordinamento a livello europeo.

Al fine di realizzare la visione della presente relazione, si propone di modificare il Semestre europeo per concentrarsi unicamente sulla sorveglianza della politica di bilancio, mentre il coordinamento di tutte le altre politiche rilevanti per la competitività dell’UE verrebbe fuso all’interno di un nuovo Quadro di coordinamento della competitività. Il Quadro di coordinamento della competitività riguarderebbe solo le priorità strategiche a livello comunitario (le “Priorità dell’UE in materia di competitività”) formulate e adottate dal Consiglio europeo. Queste verrebbero definite all’inizio di ogni ciclo politico europeo in un dibattito del Consiglio europeo e adottate nelle conclusioni del Consiglio europeo [nota 5]. Il Quadro di coordinamento della competitività ridurrebbe al minimo il numero di relazioni richieste alle amministrazioni degli Stati membri [nota 6] e promuoverebbe un vero e proprio coordinamento a livello europeo delle politiche più importanti per il futuro della competitività europea. In tal modo, questo strumento sosterrebbe la strategia industriale presentata nella parte A della presente relazione.

Il Quadro di coordinamento della competitività sarebbe organizzato in “Piani d’azione dell’UE per la competitività” suddivisi per aree (ad esempio i capitoli della presente relazione) e per ogni area definirebbe i mezzi d’azione: governance, incentivi finanziari e obiettivi misurabili. Per raggiungere gli obiettivi delineati nelle Priorità per la Competitività sarebbero necessari più Piani d’azione. Il coinvolgimento di tutti gli Stati membri, le parti interessate, gli esperti, il settore privato, le istituzioni e le agenzie dell’UE è essenziale per definire e utilizzare il modello di governance più agile ed efficiente, a seconda dell’area interessata. Ad esempio, la Commissione europea dovrebbe avere un mandato per le competenze esclusive dell’UE e per le azioni orizzontali, come il rinnovamento della politica di concorrenza e la riduzione degli oneri normativi e amministrativi (come discusso, due priorità da “scalare”). Per le competenze condivise invece, come la riduzione del divario di competenze e l’accelerazione dell’innovazione, la Commissione fornirebbe delle linee guida e condividerebbe l’assetto istituzionale per l’attuazione con gli organismi nazionali competenti e gli esperti del settore, come discusso nei relativi capitoli della presente relazione. In settori specifici dell’economia, la definizione e l’attuazione dei piani d’azione potrebbero essere affidate a una nuova struttura che riunisca la Commissione, gli esperti del settore e gli Stati membri, nonché le agenzie settoriali competenti, ove esistenti.

A seconda dell’area di intervento, si potrebbero mobilitare diversi mezzi e incentivi finanziari (europei o nazionali). Per tutte le aree, l’afflusso di finanziamenti privati sarebbe essenziale per il raggiungimento degli obiettivi. I diversi mezzi e incentivi sono elencati di seguito:

• Investimenti in beni pubblici dell’UE. Nell’ambito del prossimo QFP, un “Pilastro della competitività” indirizzerebbe i finanziamenti dell’UE verso i settori in cui hanno il maggiore impatto e valore aggiunto per l’Unione stessa. Nell’ambito dell’attuale QFP, sarebbe possibile sostenere beni pubblici a livello dell’UE attraverso programmi, come InvestEU, e partner, tra cui il Gruppo BEI [nota 7] e le banche di promozione nazionali.
• Avviare progetti industriali multinazionali potenzialmente attivati solo da un sottogruppo di Stati membri interessati. Nell’ambito del prossimo QFP, i progetti industriali multinazionali potrebbero contare su fondi con dotazioni preassegnate a livello nazionale. Nell’ambito dell’attuale QFP, potrebbero essere finanziati utilizzando gli strumenti esistenti, come i Consorzi per l’infrastruttura digitale europea e la riprogrammazione dei fondi della Politica di coesione e del RRF per realizzare gli obiettivi STEP. Gli investimenti nazionali potrebbero anche essere mobilitati utilizzando due strumenti rinnovati, tra cui i nuovi IPCEI di competitività [nota 8] che forniscono aiuti di Stato a progetti transfrontalieri e una nuova Impresa comune per la Competitività [nota 9] al fine di creare rapidamente partenariati pubblico-privato tra la Commissione, gli Stati membri interessati e le industrie.
• Coordinamento delle politiche nazionali per la competitività. Nell’ambito del prossimo QFP, gli incentivi finanziari agli Stati membri per il coordinamento delle politiche nazionali e per gli adeguamenti e le riforme normative proverranno dalle dotazioni nazionali. Nell’ambito dell’attuale QFP, i fondi della Politica di coesione potrebbero essere riprogrammati per raggiungere gli obiettivi fissati.

Accelerare il lavoro dell’UE

L’urgenza di recuperare il vantaggio competitivo dell’Europa dovrebbe riflettersi anche in una procedura legislativa accelerata. La durata media complessiva di una procedura legislativa ordinaria è stata di 19 mesi (dalla proposta della Commissione alla firma dell’atto adottato) nella prima metà della legislatura 2019-2024 [i]. Ciò richiede una chiara accelerazione del nostro lavoro collettivo, anche a costo di optare per un modello a “cerchi concentrici” come primo passo per il raggiungimento di una più ampia integrazione tra tutti i 27 Stati membri. Chiede inoltre di semplificare e ridurre l’eccessiva burocrazia, come raccomandato nella sezione “Semplificare le norme”.

Estensione dell’uso del voto a maggioranza qualificata nel Consiglio dell’Unione Europea

Le votazioni del Consiglio soggette al VMQ dovrebbero essere estese a più aree, se non addirittura generalizzate. Finora molti sforzi per approfondire l’integrazione europea tra gli Stati membri sono stati ostacolati dal voto all’unanimità in seno al Consiglio dell’Unione europea. Ciò è avvenuto, in particolare, in aree politiche quali la fiscalità, la giustizia e gli affari interni, nonché l’occupazione e le politiche sociali. Un esempio ben noto è il fallimento, nel 2008, dell’introduzione di una nuova “Società privata europea” (Societas Privata Europaea) come 28° regolamento volontario per tutte le società a responsabilità limitata dell’UE. Questo fallimento è dovuto ai veti di lunga data degli Stati membri. Si dovrebbero quindi sfruttare tutte le possibilità offerte dai Trattati UE per estendere il voto a maggioranza qualificata. La cosiddetta clausola “passerella” potrebbe essere sfruttata per generalizzare il voto a maggioranza qualificata in tutti gli ambiti politici del Consiglio. Questo passo richiederebbe un accordo preliminare, soggetto all’unanimità a livello di Consiglio europeo, e avrebbe un impatto positivo sulla velocità di adozione delle iniziative legislative chiave a livello dell’UE [nota 10].

Approcci differenziati all’integrazione dell’UE

Tuttavia, se l’azione a livello UE è ostacolata o bloccata dalle procedure istituzionali esistenti, un approccio differenziato all’integrazione dovrebbe basarsi sull’uso intelligente degli strumenti esistenti attualmente previsti dai trattati dell’UE. L’opzione preferita sarebbe quella di ricorrere alla possibilità di una cooperazione rafforzata prevista dagli Articoli 20 TUE e 329 TFUE quando “gli obiettivi di tale cooperazione non possono essere conseguiti entro un termine ragionevole dall’Unione nel suo insieme e a condizione che vi partecipino almeno nove Stati membri” [nota 11]. Questa offre due importanti garanzie: il consenso del Parlamento europeo e il controllo giurisdizionale della Corte di giustizia dell’UE. Inoltre, si basa su una proposta della Commissione. A titolo esemplificativo, dopo il fallimento della proposta di introdurre una Società privata europea, si potrebbe valutare la possibilità di creare un 28° regolamento societario volontario che armonizzi gli aspetti chiave in materia di diritto societario, insolvenza, diritto del lavoro e fiscalità, nell’ambito di una cooperazione rafforzata da parte degli Stati membri disposti a farlo, come descritto nel capitolo sull’innovazione.

In ultima istanza e in assenza delle condizioni necessarie per ricorrere alla cooperazione rafforzata, si dovrebbe prendere in considerazione la cooperazione intergovernativa. Tuttavia, agire al di fuori dei Trattati crea quadri giuridici paralleli (quello internazionale e quello comunitario) e implica l’assenza del controllo giudiziario della Corte di giustizia europea, della legittimità democratica del Parlamento europeo e del coinvolgimento della Commissione nella preparazione dei testi. Dovrebbe quindi essere accompagnata da forti salvaguardie, compresi adeguati incentivi per gli altri Stati membri affinché si uniscano alla coalizione di volenterosi e riportino tale cooperazione nel quadro dei Trattati dell’UE il prima possibile. Un precedente è il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance (TSCG), noto anche come Fiscal Compact, nato come trattato intergovernativo entrato in vigore nel gennaio 2013, ma successivamente integrato nel diritto dell’UE.

Uso esteso di un Articolo 122 meglio inquadrato

Infine, il crescente successo dell’uso dell’Articolo 122 del TFUE per sostenere un’azione rapida dell’UE in tempi di crisi suggerisce che l’UE potrebbe estenderne l’uso e chiarirlo attraverso un patto interistituzionale. L’Articolo 122 del TFUE ha spesso consentito all’Unione di reagire e di adottare legittimamente le misure necessarie per far fronte a situazioni di emergenza (ad esempio, la pandemia COVID-19 o la crisi energetica). L’Articolo 122 è soggetto al controllo della Corte di giustizia europea, ma non del Parlamento europeo. Le pratiche recenti sono riuscite a garantire il coinvolgimento del Parlamento europeo in una certa misura [ii]. Tuttavia, se l’UE avesse l’ambizione di accelerare la propria azione utilizzando questo articolo, sarebbe necessario chiarire la procedura di emergenza nel diritto dell’UE, garantendo la piena legittimità democratica coinvolgendo il Parlamento europeo almeno nell’attivazione di uno stato di emergenza, e comportando scadenze rigorose una volta stabilite. Al fine di evitare modifiche al trattato, un patto interistituzionale all’inizio di ogni legislatura consentirebbe di codificare le pratiche di successo del passato e di stabilire in anticipo chiare “regole del gioco” per affrontare le situazioni di emergenza.

Semplificare le norme

Il punto di partenza

Oneri normativi e amministrativi eccessivi [nota 12] possono ostacolare la competitività delle imprese dell’UE rispetto ad altri blocchi. Incide negativamente sulla produttività del settore, ad esempio aumentando i costi operativi delle imprese e innalzando le barriere all’ingresso di nuove imprese, scoraggiando la concorrenza. Inoltre, potrebbe comportare un aumento dei prezzi per i consumatori [ii]. Gli indicatori basati su sondaggi e percezioni, come il database Doing Business della Banca Mondiale, suggeriscono che il contesto imprenditoriale dell’UE è meno favorevole di quello degli Stati Uniti [nota 13]. Inoltre, il 61% delle imprese partecipanti all’indagine sugli investimenti della BEI per il 2023 ha indicato la regolamentazione come un ostacolo agli investimenti a lungo termine nell’UE [nota 14] e l’83% delle imprese intervistate nel 2023 da Business Europe in 21 Stati membri ha indicato la complessità e la durata delle autorizzazioni come ostacoli principali agli investimenti in Europa, rispetto ad altre regioni.

La quantificazione dell’onere normativo aggregato nell’UE, soprattutto rispetto ad altri blocchi, è ostacolata da approcci diversi o frammentari. Metriche comparabili dell’onere normativo aggregato nelle varie regioni del mondo potrebbero orientare utilmente la definizione delle politiche, soprattutto nei settori in cui l’Europa è particolarmente esposta alla concorrenza internazionale. Tuttavia, i tentativi di ottenerli sono ostacolati dalle divergenze nei modelli normativi, ad esempio tra l’approccio dell’UE basato sui diritti e quello degli Stati Uniti basato sull’innovazione [iv]. Di conseguenza, esistono solo pochi confronti internazionali in settori specifici, come quello bancario [v]. Considerando solo l’UE, il Programma di controllo dell’adeguatezza e dell’efficacia della regolamentazione (REFIT) della Commissione includeva verifiche di idoneità dell’onere normativo delle iniziative politiche settoriali basate su modelli di valutazione dei costi cumulativi [nota 15]. Tuttavia, data la loro complessità, questi esercizi quantitativi sono rimasti rari e in gran parte autonomi. Nel 2014, Stoiber Group ha stimato l’onere amministrativo dell’UE in 150 miliardi di euro, pari all’1,3% del PIL all’anno [vi]. Se si considerano anche altri benefici – ad esempio l’eliminazione di procedure complesse, requisiti nazionali eccessivi e standard di etichettatura non armonizzati – il costo opportunità della mancanza di armonizzazione raggiunge i 200 miliardi di euro all’anno [nota 16].

Le stime quantitative del settore pubblico riguardano per lo più nuove iniziative politiche sotto forma di valutazioni d’impatto. Tra le istituzioni europee, tuttavia, solo la Commissione ha sviluppato una metodologia (Modello dei costi standard) per calcolare gli oneri normativi. I colegislatori (Parlamento europeo e Consiglio) non dispongono di una metodologia per misurare l’impatto degli emendamenti che vengono proposti sulle proposte di normative dell’UE. Inoltre, anche la metodologia della Commissione è ampia e accetta una varietà di parametri di valutazione dei costi (ad esempio, diversi tassi di sconto, anni di prezzo e periodi di valutazione), rendendo più difficile aggregare i costi della nuova regolamentazione tra i vari settori. Infine, non esiste una metodologia unica per valutare l’impatto della normativa comunitaria una volta recepita a livello nazionale e solo pochi Stati membri misurano sistematicamente l’impatto della legislazione comunitaria recepita. In assenza di un approccio unico e coordinato da parte del settore pubblico, le stime dell’onere normativo sono spesso lasciate all’iniziativa del settore privato (ad esempio, società di consulenza o associazioni di settore) [nota 17]. Ciò contribuisce non solo all’eterogeneità di queste stime, anche all’interno dello stesso settore, ma anche alla percezione da parte degli operatori privati di un elevato livello di oneri normativi.

Un maggiore “flusso normativo” – definito come il numero di nuove disposizioni approvate in un determinato periodo di tempo – è tra i fattori che rendono l’ambiente normativo dell’UE meno favorevole alla conduzione di affari rispetto agli Stati Uniti. Sebbene i diversi sistemi politici e giuridici impediscano di fare confronti diretti, negli Stati Uniti sono stati promulgati circa 3.500 testi di legge e sono state approvate circa 2.000 risoluzioni a livello federale nel corso degli ultimi tre mandati del Congresso (2019-2024). Nello stesso periodo, l’UE ha approvato circa 13.000 atti, di cui 515 atti legislativi ordinari, 2.431 altri atti legislativi, 954 atti delegati, 5.713 atti di esecuzione e 3.442 altri atti [nota 18]. Ciò si aggiunge alla legislazione nazionale approvata in ogni Stato membro. A titolo di esempio, Dansk Industry ha rilevato che, a causa degli sviluppi della legislazione europea e nazionale, il numero di normative applicabili in Danimarca è aumentato del 63% dal 2001 al 2023. Altri fattori che contribuiscono alla percezione di un ambiente imprenditoriale meno favorevole nell’UE includono una diversa costellazione di punti di veto, con gli Stati Uniti che hanno una struttura più federale e un minor numero di autorità coinvolte nei processi di approvazione [nota 19]; e il fatto che i benefici della regolamentazione per la società, gli individui e l’ambiente sono più difficili da quantificare e difficilmente considerati nelle valutazioni dei costi netti [viii].

Tre esempi tratti dalla legislazione dell’UE – il quadro di riferimento per la rendicontazione della sostenibilità e la dovuta diligenza, il Regolamento generale sulla protezione dei dati (GDPR) e la legislazione dell’UE in materia di rifiuti e imballaggi – sono analizzati per evidenziare le tre principali difficoltà normative incontrate dalle imprese:

• Conformarsi all’accumulo di legislazione europea e alle sue frequenti modifiche nel tempo, che si traducono in sovrapposizioni e incoerenze normative.
• L’onere aggiuntivo derivante dal recepimento e dall’applicazione a livello nazionale, compreso il “gold-plating” da parte degli Stati membri nei confronti della legislazione dell’UE, nonché i requisiti e gli standard di attuazione divergenti nei vari Stati membri [ix].
• L’onere normativo proporzionalmente più elevato che le PMI e le piccole imprese a media capitalizzazione devono affrontare rispetto alle società più grandi.

Il quadro dell’UE per la rendicontazione di sostenibilità e la dovuta diligenza [nota 20] è un’importante fonte di oneri normativi, amplificati dalla mancanza di linee guida che facilitino l’applicazione di norme complesse e chiariscano l’interazione tra i vari atti legislativi. L’obiettivo di questo quadro normativo è il rafforzamento delle regole relative alle informazioni sociali e ambientali che le imprese devono comunicare. Ciò comporta un notevole costo di conformità per le aziende dell’UE [nota 21], che vanno da 150.000 euro per le imprese non quotate a 1 milione di euro per quelle quotate [nota 22] .

Inoltre, i rischi di un’eccessiva conformità (ad esempio, un eccesso di dichiarazioni) esistono in tutta la catena del valore. Le ragioni di questa situazione includono attualmente definizioni poco chiare e requisiti, ad esempio per quanto riguarda l’applicazione del principio “non recare un danno significativo” all’interno della tassonomia dell’UE e il suo allineamento con la relativa valutazione per il bilancio dell’UE; metodologie onerose e potenzialmente sovrapposte per la contabilizzazione delle emissioni tra il regolamento sulla progettazione ecocompatibile dei prodotti sostenibili, il sistema ETS e l’impronta ambientale dei prodotti [nota 23]; e tempistiche non armonizzate per requisiti di comunicazione diversi ma correlati. Ulteriori modifiche a questo quadro, compresi gli standard di rendicontazione settoriali richiesti dalla CSRD, potrebbero aumentare i costi di conformità.

Il “gold-plating” del GDPR da parte degli Stati membri e la mancanza di coerenza nella sua applicazione aumentano gli oneri amministrativi delle imprese dell’UE. Il GDPR, entrato in vigore nel 2016 e direttamente applicabile in tutti gli Stati membri, mira a offrire un approccio armonizzato dell’UE all’applicazione della privacy. Tuttavia, dà agli Stati membri la possibilità di definire le norme sulla privacy in 15 aree, portando alla frammentazione e all’incertezza giuridica derivante dall’uso diffuso di clausole di specificazione, di “gold-plating” [Box 1] e di un’applicazione incoerente da parte delle Autorità nazionali competenti per la protezione dei dati (DPA), nonché al fatto che alcuni Stati membri hanno diverse DPA che operano in tal senso (ad esempio 16 in Germania). Ciò potrebbe ostacolare l’imprenditorialità e l’innovazione transfrontaliera, compreso lo sviluppo e la diffusione di nuove tecnologie e soluzioni di sicurezza informatica. Ad esempio, le divergenze nell’età del consenso tra gli Stati membri creano incertezza nell’applicazione dei diritti di protezione dei dati dei minori nel Mercato unico [nota 24]. Le stime indicano costi elevati per la conformità al GDPR, fino a 500.000 euro per le PMI [x] fino a 10 milioni di euro per le grandi organizzazioni [nota 25]. Inoltre, a causa di questi costi di conformità, le aziende dell’UE hanno ridotto l’archiviazione dei dati del 26% e l’elaborazione dei dati del 15% rispetto alle aziende statunitensi comparabili [nota 26]]. Tuttavia, nel dicembre 2023, gli Stati membri della formazione del Consiglio di Giustizia e Affari interni hanno opposto resistenza a un’ulteriore armonizzazione [nota 27].

La legislazione sui rifiuti e sui rifiuti di imballaggio [nota 28] è stata ripetutamente identificata come una delle principali fonti di costi normativi per le PMI a causa della sovrapposizione di requisiti orizzontali e settoriali. Il documento stabilisce i principi per la gestione dei rifiuti e degli imballaggi e sottolinea la necessità per le aziende di attenersi a requisiti rigorosi in materia di gestione, smaltimento e riciclaggio dei rifiuti per non mettere a rischio la salute umana o l’ambiente. Tuttavia, in assenza di criteri a livello europeo, gli Stati membri e persino le regioni dell’UE applicano attualmente norme e categorie di rendicontazione profondamente divergenti [nota 29]. La mancanza di regole o interpretazioni comuni è causa di incertezza per gli operatori e i riciclatori dell’UE, inoltre obbliga i produttori a gestire una serie di campi di dati per soddisfare tutti gli obblighi di comunicazione nazionali [nota 30]. In aggiunta, le sovrapposizioni normative all’interno e tra le legislazioni sui prodotti, sulle sostanze chimiche e sui rifiuti creano costi inutili per le imprese e le amministrazioni a causa della duplicazione dei controlli di conformità, dell’incertezza giuridica e del rischio di sanzioni [nota 31]. Per quanto riguarda specificamente le autorizzazioni, un’analisi delle lacune di 13 atti normativi dell’UE, tra cui la Direttiva quadro sui rifiuti, ha evidenziato la duplicazione di 169 requisiti, comprese differenze (29%) e vere e proprie incoerenze (11%) [xvi]. Infine, le disposizioni possono essere duplicate o le attività economiche coperte sia dalla legislazione quadro generale che dalle norme settoriali specifiche. Sebbene, in linea di principio, la legislazione settoriale abbia la priorità sulla legislazione quadro in caso di conflitto (in virtù del principio della lex specialis e del fatto che sia generalmente più recente), ciò non è automatico, ma lasciato a una valutazione giudiziaria caso per caso, a scapito della certezza del diritto.

Tutti e tre gli esempi indicano anche la necessità di considerare meglio le dimensioni delle imprese interessate dalla regolamentazione, utilizzando misure di mitigazione adeguate in linea con il principio di proporzionalità. Le PMI tendono a percepire il costo della conformità alla normativa europea come maggiore, anche perché è meno probabile che sopravvivano abbastanza a lungo da raccogliere tutti i benefici della regolamentazione. Nel 2023, il 55% delle PMI ha indicato gli ostacoli normativi e gli oneri amministrativi come la sfida più grande da affrontare. Questa è stata anche la seconda sfida più citata per le start-up (52%, dopo l’accesso ai finanziamenti) e la terza più citata per le imprese a media capitalizzazione (36%, dopo le difficoltà nel trovare dipendenti e le interruzioni della catena di approvvigionamento) [xvii]. Nel complesso, anche se le PMI sono spesso esentate dall’ambito di applicazione delle leggi dell’UE o beneficiano di altre “misure di attenuazione”, tutti i casi di studio analizzati suggeriscono che queste misure non sono sufficienti per affrontare le sfide delle imprese più piccole. Ovvero:

• A causa degli effetti della catena del valore, il quadro di riferimento per la rendicontazione di sostenibilità e la dovuta diligenza non differenzia adeguatamente le PMI dalle grandi imprese [nota 32]. Inoltre, la CSRD viene indicata come un esempio di mancanza di proporzionalità dell’acquis dell’UE nei confronti delle imprese a media capitalizzazione, in quanto i costi di conformità rappresentano fino al 12,5% dei volumi di investimento delle imprese a media capitalizzazione [nota 33].
• Nell’ambito dei rifiuti e dei rifiuti generati dagli imballaggi, gli obblighi di rendicontazione di EPR si applicano per lo più a tutti i produttori in egual misura, senza tener conto delle relative dimensioni o dell’impatto ambientale [nota 34].
• Il GDPR non prevede l’esenzione per le PMI, tranne in alcuni casi [nota 35].

Obiettivi

• Semplificare l’acquis comunitario esistente e filtrare le nuove proposte.

• Applicare meglio la legislazione sul Mercato unico.

• Applicare un regime proporzionato per le PMI e le piccole imprese a media capitalizzazione nella legislazione esistente e futura.

• Promuovere l’innovazione.

Tre principi generali guidano le proposte a seguire per il raggiungimento di questi obiettivi:

• Individuare in anticipo la logica e gli obiettivi della legislazione dell’UE e trovare il giusto equilibrio tra il principio di precauzione e il principio di innovazione. Ad esempio, si dovrebbe individuare quando si dovrebbe perseguire un’armonizzazione minima o completa.
• Scegliere il miglior strumento legislativo (regolamento, direttiva, decisione, raccomandazione, atto delegato o atto di esecuzione) che soddisfi le motivazioni individuate, riducendo il più possibile i costi di conformità normativa, recepimento e rendicontazione.
• Gestire l’acquis dell’UE in modo efficace, garantendo la disponibilità di tutte le informazioni necessarie per approvare una legislazione efficace. Ciò include una consultazione sistematica e tempestiva delle parti interessate sulla legislazione, per migliorarne la qualità. Ritirare la legislazione obsoleta, identificare e affrontare le sovrapposizioni e le contraddizioni e concentrarsi sul miglioramento dell’attuazione e dell’applicazione negli Stati membri.

L’obiettivo finale dovrebbe essere quello di rendere la normativa europea e nazionale un corpus unico e coerente che rappresenti un punto di forza competitivo per l’UE.

L’evidenza quantitativa sistematica dell’onere cumulativo della legislazione UE sulle PMI e sulle piccole medie imprese è fondamentale per progettare rimedi adeguati e misure di mitigazione. Questo è un settore in cui la Commissione è debole. Circa l’80% dei punti del programma di lavoro della Commissione riguarda le PMI [xviii]. Tuttavia, solo circa la metà (54% nel 2020 e 45% nel 2021) delle valutazioni d’impatto ha valutato in modo sostanziale l’impatto della legislazione sulle PMI, e quasi un terzo dei pareri del Comitato di vigilanza regolamentare ha chiesto di migliorare questo aspetto. Inoltre, il 2022 SME Test Benchmark ha evidenziato come la maggior parte delle valutazioni d’impatto analizzate non sia di qualità sufficiente [xix]. Il quadro si fa più fosco se si considerano le piccole imprese a media capitalizzazione, soprattutto per la mancanza di una definizione europea condivisa e di dati statistici prontamente disponibili. Ciò ha fatto sì che le piccole imprese a media capitalizzazione fossero largamente assenti dal processo decisionale dell’UE e dalle relative valutazioni d’impatto. Al fine di sfruttare appieno il potenziale delle piccole imprese di media capitalizzazione per la competitività dell’UE sarà necessario uno sforzo sostenuto e sistematico a livello di Stati membri e di UE, sia a livello normativo che di politica industriale [xx].

Proposte

Razionalizzare l’acquis dell’UE con una nuova Vicepresidenza per la semplificazione.

• All’inizio di ogni mandato della Commissione, prima di adottare la nuova normativa, si dovrebbe dedicare un periodo fisso di almeno sei mesi a una “banca di valutazione” per valutare sistematica e sottoporre a stress test l’intera regolamentazione esistente per settore di attività economica.
• Sulla base di questo stress test, una seconda fase dovrebbe concentrarsi sul perseguimento della codificazione e del consolidamento della legislazione dell’UE per settore politico. Ciò dovrebbe includere la semplificazione e l’eliminazione delle sovrapposizioni e delle incoerenze nell’intera “catena legislativa”, con priorità ai settori economici in cui l’Europa è particolarmente esposta alla concorrenza internazionale (ad esempio, le tecnologie pulite). Anche gli strumenti digitali possono essere utili [Box 2].
• Questo esercizio dovrebbe essere gestito da tutti i membri del Collegio dei Commissari, con ciascun Commissario responsabile dello stress test e della successiva semplificazione della legislazione dell’UE nei rispettivi settori di competenza, sotto il coordinamento di una Vicepresidenza per la semplificazione. La Vicepresidenza sarebbe anche responsabile delle relazioni interistituzionali per costruire il consenso necessario con i colegislatori sulla codificazione e la razionalizzazione legislativa.
• Allo stesso tempo, il principio della lex specialis dovrebbe essere chiarito come una regola orizzontale generale in base alla quale, in caso di conflitto tra le leggi dell’UE, le norme settoriali o più specifiche prevarrebbero automaticamente, a vantaggio della certezza del diritto [nota 36].

Utilizzare una metodologia unica e chiara per quantificare il costo della nuova legislazione per le istituzioni dell’UE e gli Stati membri. Questa metodologia dovrebbe essere adottata dalla Commissione quando presenta una proposta, dai colegislatori quando modificano la legislazione e dagli Stati membri quando la recepiscono.

• La Commissione dovrebbe sviluppare e applicare in modo coerente una metodologia unica per le sue valutazioni d’impatto, al fine di controllare (e ridurre, ove necessario) il costo della nuova legislazione per tutti gli operatori, tenendo conto delle ricadute a livello nazionale.
• La Commissione dovrebbe rendere regolarmente disponibili al pubblico questi dati sui nuovi oneri normativi e amministrativi nei vari settori, indicando i Commissari e i dipartimenti responsabili della legislazione e della sua razionalizzazione.
• Un accordo interistituzionale dovrebbe garantire che il Consiglio e il Parlamento europeo si assumano la piena responsabilità di valutare (utilizzando la stessa metodologia della Commissione) l’impatto degli emendamenti sostanziali proposti durante i negoziati legislativi.
• Infine, gli Stati membri dovrebbero essere incoraggiati ad adottare la stessa metodologia per misurare il costo del recepimento per le parti interessate [si veda la proposta 3].

Ridurre al minimo i costi di recepimento da parte degli Stati membri e migliorare l’applicazione della legislazione sul Mercato unico.

• Rafforzare il ruolo della Task force per l’applicazione delle norme del mercato unico (SMET) nel valutare il modo in cui gli Stati membri attuano le norme del Mercato unico. Ciò dovrebbe includere la valutazione e la risoluzione dei casi di recepimento non corretto e di recepimento che va oltre i requisiti delle direttive UE, con l’eventuale ricorso della Commissione europea alla Corte di giustizia europea per porvi rimedio.
• Aggiungere un nuovo requisito standard nell’articolo sul recepimento delle direttive che richieda agli Stati membri di valutare sistematicamente, utilizzando la stessa metodologia delle istituzioni dell’UE, l’impatto delle loro misure di recepimento sulle parti interessate (compresi i casi di “gold plating”). I risultati di questa valutazione dovrebbero essere resi pubblici per migliorare la trasparenza e scoraggiare il “gold plating”.
• Le autorità preposte all’attuazione e all’applicazione della normativa in tutti gli Stati membri dovrebbero collaborare più strettamente ed essere razionalizzate e accorpate. Alcuni esempi sono gli approcci adottati dall’Agenzia federale di rete (BNETZA) in Germania o l’applicazione congiunta della Commissione federale per il commercio (FTC) degli Stati Uniti in materia di protezione dei dati, concorrenza e tutela dei consumatori. L’approfondimento della cooperazione e il miglioramento della razionalizzazione garantirebbero un’attuazione più sistematica e coerente. I costi di conformità per le imprese derivanti dalla legislazione recepita sarebbero inoltre ridotti, in quanto le imprese beneficerebbero dell’interazione con un unico punto di contatto e di informazioni più chiare.
• Infine, i tribunali nazionali dovrebbero essere incoraggiati agli scambi nell’ambito di un forum di valutazione inter pares a livello europeo, con l’obiettivo finale di raggiungere un buon livello di coordinamento e armonizzazione nell’applicazione giudiziaria del diritto dell’UE in tutti gli Stati membri.

Mantenere la proporzionalità per le PMI e le piccole imprese a media capitalizzazione nel diritto dell’UE, anche estendendo le misure di mitigazione alle piccole imprese a media capitalizzazione.

• La Commissione dovrebbe definire con urgenza la base su cui calcolare la già annunciata riduzione del 25% del costo degli obblighi di rendicontazione e attuarla pienamente, impegnandosi al contempo a ridurla ulteriormente per le PMI (fino al 50%). La proposta di stress test dell’acquis dell’UE nell’ambito della “banca di valutazione” [proposta 1] potrebbe sostenere tale riduzione.
• La Commissione dovrebbe inoltre rinviare le iniziative che si rivelano particolarmente problematiche dal punto di vista della competitività o dell’innovazione o che hanno un impatto sproporzionato sulle PMI e suggerire l’introduzione di adeguate misure di mitigazione [Box 3].

Rivedere il sistema dei Gruppi di esperti della Commissione.

• Attualmente esistono oltre 1.000 gruppi consultati dalla Commissione a fini legislativi e politici: più precisamente, 650 Gruppi di esperti e 450 Sottogruppi, oltre a centinaia di organismi non disciplinati dalle norme sui Gruppi di esperti, come i comitati di comitatologia, i comitati di dialogo sociale e i “Gruppi speciali”. Nella maggior parte di essi sono rappresentati gli Stati membri, affiancati da stakeholder, associazioni o esperti [nota 41]. Nonostante un sistema di consultazione così esteso, le parti interessate continuano a chiedere alla Commissione di considerare meglio i loro punti di vista.
• È necessario rivedere il processo di consultazione delle parti interessate, anche razionalizzando il numero dei Gruppi di esperti e la loro sovrapposizione con altri forum consultivi, per migliorare sia l’advocacy politica che l’elaborazione delle politiche stesse. Migliorerà anche l’uso ottimale delle risorse per tutte le parti interessate coinvolte.

Creare degli “hub di innovazione dell’UE” per sostenere gli sforzi degli Stati membri nel definire gli spazi di sperimentazione e promuoverne l’uso nei vari Paesi, offrendo informazioni centralizzate alle imprese dell’UE.

• Le rappresentanze dell’UE in tutti gli Stati membri dovrebbero diventare “hub dell’innovazione dell’UE”, facilitando il coordinamento tra gli Stati membri che dispongono di spazi di sperimentazione nazionali o di altre agevolazioni per l’innovazione, nonché fornendo alle imprese innovative dell’UE informazioni centralizzate sugli spazi di sperimentazione esistenti per promuoverne l’uso anche in altri Stati membri. Soprattutto quando vengono istituiti spazi di sperimentazione nazionali in settori economici chiave per la competitività dell’UE, come le tecnologie digitali [si veda il Box sull’IA nel capitolo sulle tecnologie digitali e avanzate], tali spazi di sperimentazione settoriali “federati” e il loro uso più ampio a livello transfrontaliero aumenterebbero gli incentivi nazionali alla sperimentazione di politiche in linea con le specificità settoriali, rafforzando al contempo le ricadute e l’innovazione a livello dell’UE.
• Parallelamente, un quadro normativo più incline all’innovazione dovrebbe essere ottenuto attraverso un uso più sistematico di altri strumenti di flessibilità, come le clausole di sperimentazione [nota 42], le clausole di decadenza negli atti legislativi e la cooperazione rafforzata, al fine di per garantire l’agilità necessaria a tenere il passo con i rapidi progressi tecnologici.

Tabella delle Abbreviazioni

BEI	Banca europea per gli investimenti
BNETZA	Agenzia federale di rete
CEA-PME	Imprenditori europei
CSRD	Direttiva relativa alla rendicontazione societaria di sostenibilità
DNSH	“Non arrecare un danno significativo”
DPA	Autorità competenti per la protezione dei dati
EPR	Responsabilità estesa del produttore
ESPR	Regolamento sulla progettazione ecocompatibile dei prodotti sostenibili
ESRS	Principi europei di rendicontazione di sostenibilità
ETS	Sistema di scambio delle quote di emissione
FTC	Commissione federale per il commercio
GDPR	Regolamento generale sulla protezione dei dati
IA	Intelligenza artificiale
IED	Direttiva sulle emissioni industriali
IPCEI	Importante progetto di comune interesse europeo
NECP	Piano nazionale per l’energia e il clima
PESC	Politica estera e di sicurezza comune
PMI	Piccole e medie imprese
PNRR	Piano nazionale di ripresa e resilienza
PSC	Patto di stabilità e crescita
QFP	Quadro finanziario pluriennale
R&S	Ricerca e sviluppo
REACH	Registrazione, valutazione, autorizzazione e restrizione delle sostanze chimiche
REFIT	Programma di controllo dell’adeguatezza e dell’efficacia della regolamentazione
RSP	Raccomandazione specifica per Paese
RTE-E	Reti transeuropee per l’energia
SER	Spazio europeo della ricerca
SMET	Task Force per l’applicazione delle norme sul mercato unico
STEM	Scienza, tecnologia, ingegneria e matematica
TFUE	Trattato sul funzionamento dell’Unione europea
TSCG	Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance
TSI	Strumento di sostegno tecnico
VMQ	Voto a maggioranza qualificata

Note bibliografiche

1. Parlamento europeo, Relazione intermedia – Sviluppi e tendenze della procedura legislativa ordinaria 1° luglio 2019 – 31 dicembre 2021 (9a legislatura), 2021.
2. Calleja, D., et al., EU EMERGENCY – CALL 122? On the possibilities and limits of using Article 122 TFEU to respond to situations of crisis, (di prossima pubblicazione).
3. Davies, A., Regulation and Productivity, 2014. Ferris, A., Garbaccio, R., Marten, A., and Wolverton, A., The Impacts of Environmental Regulation on the U.S. Economy, 2017. Yang, G., Ding, Z., and Wang, H., “Can environmental regulation improve firm total factor productivity? The mediating effects  of credit resource allocation”, Environment, Development and Sustainability, Volume 25, 2023, p. 6799–6827.
4. Bradford, A., Digital Empires: The Global Battle to Regulate Technology, 2023.
5. Wyman, O., The EU Banking Regulatory Framework and its Impact on Banks and the Economy: Reference study, 2023.
6. Parlamento europeo, “Stoiber Group on administrative burdens in EU law”, At a Glance: Better-Law Marking in Action, 2014.
7. Govtrack us, Statistics and Historical Comparison, dati recuperati il 17 giugno 2024.
8. Commissione europea, Study on the cumulative health and environmental benefits of chemical legislation: Final Report, 2017.
9. Commissione europea, Cost of the Cumulative Effects of Compliance with EU Law for SMEs: Final Report, 2015.
10. Statista, GDPR compliance spending in small businesses 2019, 2024.
11. Commissione europea, Commission Staff Working Document: Better Regulation Guidelines, 2021.
12. Mickute, How to identify and avoid gold- plating EU regulations, 2020.
13. Commissione europea, Identificare e affrontare le barriere al mercato unico, COM(2020) 93 final.
14. Parlamento europeo, Challenges in the implementation of EU Law at national level, 2018.
15. Commissione europea, The 2024 Annual Single Market and Competitiveness Report, 2024.
16. Business Europe, License To Transform: SWOT Analysis of industrial permitting in Europe, 2024.
17. Commission europea, Report on the Survey of EU Start-ups and the COVID-19 Pandemic, 2023.
18. Risultati dell’esercizio di “filtro per le PMI” condotto dal Gruppo di rappresentanti per le PMI.
19. Business Europe, Eurochambres and SME united, SME Test Benchmark 2022 Report, 2022.
20. BEI e EPC, Hidden Champions, Missed Opportunities – Mid- caps’ crucial roles in Europe’s economic transition, 2024.